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觀念平台-試論區段徵收與市地重劃私有土地之分配方法

工商時報【黃茂榮司法院大法官】

司法院曾針對都市更新、區段徵收、一般徵收之相關規定,作成多號解釋(同院釋字第七0九號、第七三一號、第七三二號解釋參照),釋字第七三九號解釋復針對市地重劃之相關規定作成違憲之宣告,可以見得司法院大法官對此議題之重視。綜覽司法院歷來解釋,皆係針對土地取得及重分配之「前階段問題(諸如,徵收目的與徵收程序之合憲性、都市更新事業概要及計畫之審核程序、重劃組織之成立、重劃計畫之擬定與審核程序等)」,以比例原則及正當行政程序原則審查檢討之;惟關於土地取得及重分配之「後階段問題」,亦即「如何為公平分配」,則未曾論及。實則,在區段徵收與市地重劃,私有土地之取得及重分配,涉及人民財產權及居住自由之限制,因此,如何為公平分配,是區段徵收與市地重劃計畫中,至為重要的部分。唯有於計劃最後階段妥適進行公平分配,方能達成公、私雙贏之公平結果,使計畫完美落幕。

區段徵收、市地重劃皆涉及大面積私有土地之重新配置,其共同之特徵在於,國家均不準備提供資金來完成公共設施用地之擴編調整,而係整合現有私有及公有土地,重新調整配置其面積及區位,並藉由提高現有土地「重劃後」或「徵收後」之公告現值的方式,使私有土地所有權人之土地以貨幣表徵之價值不變或甚至有所提高,俾私有土地所有權人不至於感覺因參與區段徵收或市地重劃而有財產利益之減損。

然要如何公開、公平且有效率的分配除去公共設施用地後之剩餘地?公開競標應是最為公開、公平,且有效率的分配方法。蓋成片大面積之土地,經區段徵收或市地重劃後,其供私有土地所有權人分配之土地,在面積與區位皆已不可能與各該私人原來所有之土地的面積與區位相同。是故,只能以區段徵收或市地重劃前,私有土地原來以公告現值表徵之貨幣形式的經濟價值為區段徵收或市地重劃前後土地交換或換算的基礎。這當中,公開競標能以市場的方法,反映全體私有土地所有權人對於個別土地之效用上偏好,以及相應之市場價值的評價問題,不至於受到非市場因素的扭曲;且於公開競標後,得依各筆土地於公開競標中所得之最高出價之得標價格,修正各筆土地於重劃後給定之公告現值,俾使該筆土地之公告現值較接近其實際價值。以下茲以市地重劃為例,試擬其競標方法的設計如後:

(1)先將重劃區內之土地(含公共設施用地)按其將編定之用途,分成大區塊,而後再按同一區塊內之土地的地段特徵,分成適合單獨(建築)使用之小塊為一筆。在前述基礎上,對各筆土地重新評定其重劃後之單位面積價值。

(2)各區塊之各筆土地評定之重劃後價值之總和,應恰等於各筆參與重劃土地之原公告現值的總和。並以之為基礎,配予參與重劃土地之土地所有權人「可分得之重劃後土地價值」。

(3)各土地所有權人,得個別或聯合,以其「可分得之重劃後土地價值」,參與重劃後土地之公開競標。各土地所有權人參與公開競標時,其所有之「可分得之重劃後土地價值」,應大於或等於其想要標得之該筆土地之標定價值(即該筆土地於重劃後給定之公告現值);各土地所有權人「可分得之重劃後土地價值」小於想競標之土地的標定價值時,得與其他土地所有權人共同競標;又土地所有權人之「可分得重劃後土地價值」超過其想要標得之土地之標定價值部分,得以其剩餘價值再參與其他土地之競標,或私下轉讓予其他土地所有權人或重劃會。

(4)公開競標之出價高於某筆土地之標定價值時,該超出部分,土地所有權人應以現金繳給重劃會,由重劃會設置共同基金存放。該共同基金由全體參與重劃之土地所有權人所共有,待重劃後土地全部分配完成後,再決定如何運用或按各土地所有權人「可分得之重劃後土地價值」比例分配。

(5)重劃會應循序從價值高、受多數人偏好之土地,進行公開競標。競標過程中,如有某筆土地之競標價格低於其標定價值、或無人競標時,則先跳過不予決標,待全部重劃後土地均進行完第一次公開競標後,再由剩餘未取得重劃後土地之土地所有權人,就剩餘之土地,進行第二次或第三次之公開競標。

(6)如剩餘未取得重劃土地之土地所有權人,均不願意以重劃後土地之標定價值取得剩餘未分配之土地(可能認為該筆土地於重劃後給定之公告現值與市場價值顯不相當)時,可由重劃會,在事先公告之截止日期後,就該剩餘之土地,另定期日對外(即非原本參與重劃之土地所有權人)公開標售,將標售之價款,依剩餘未取得重劃土地之土地所有權人之「可分得之重劃後土地價值」為給付。標售之價款扣除前開給付後,如有剩餘,則納入重劃會共同基金,由全體參與重劃之土地所有權人共有;反之,如標售之價款不足以抵償剩餘未取得土地之土地所有權人之「可分得之重劃後土地價值」(即對外開放競標後,證明該筆土地市場價值低於重劃後給定之公告現值),該差額部分,則由重劃會共同基金補足給付之。重劃會共同基金不足以補足給付時,則由基於該(自辦)市地重劃案無償取得公共設施用地之主管機關補足。

承上所述,透過公開競標之方式,可避免低估或高估部分重劃後土地之價值,導致參與重劃之土地所有權人利益受損;且使有價值、搶手之土地,因公開競標而得以適切反映其價值,能以高於重劃後給定之公告現值的價格售出,並由全體參與重劃之土地所有權人共同享有該溢價之利益。另外,對於未獲得參與重劃之土地所有權人青睞的剩餘未分配土地,透過對外開放競標取得價款,並輔以由重劃會共同基金及主管機關補足差額的方式,亦不致使參與重劃卻未取得重劃後土地之土地所有權人之利益受損。謹此說明,供作未來修法之參考。