社論-兩稅合一減半扣抵的下一步

工商時報【主筆室】

實施10多年的兩稅合一制度,一直有贊成和反對兩種聲浪,雖然馬政府在2015年重新檢討後,將股利全額扣抵稅額,改為減半扣抵,但爭議並未停止。新政府上任後,兩稅合一何去何從又再度成為話題,有人認為扣抵率減半,降低了投資意願;學者專家則大力呼籲應完全廢除這個讓所得分配惡化,又與國際趨勢脫節的稅制。顯示政府有必要對兩稅合一制度,再進一步深入檢討。

兩稅合一源於歐洲,它的理論基礎為公司法人是法律的虛擬體,不具備獨立納稅資格,企業所得就是股東所得,所以公司的獲利和股東的股利,應該只課徵一次所得稅。因此,早期英、法、德等歐盟國家,都實施兩稅合一,以免重複課稅。相對於兩稅合一制,台灣早期是採獨立課稅制,公司的盈餘必須課徵營利事業所得稅,盈餘分配給股東的股利所得,享有27萬元的定額免稅,其餘部分必須繳納個人綜合所得稅。

前總統李登輝時代,為了將台灣發展為亞太營運中心,政府希望打造一個低稅負的投資環境,以提高投資意願,促進經濟成長。當時很多學者專家援引歐洲國家的例子,認為在企業獲利已課徵營所稅,分配給企業的股利又課徵個人綜所稅,等於是重複課稅,應該實施兩稅合一,避免對投資者造成租稅懲罰,並且寄望犧牲短期稅收,來鼓勵投資,增加長期稅收。在這個背景下,我國自1998年起實施兩稅合一,並採取「完全設算扣抵法」,也就是股東在盈餘分配後,可在當年度繳交的個人綜合所得稅中全部扣抵已繳的營所稅。

兩稅合一實施以來,究竟成效如何呢?從統計數字來看,減稅的利益,明顯流向高所得者。財政部研究顯示,2012年個人股利所得有6,600多億元,其中適用最高稅率40%者,雖然只占全體總納稅戶的0.7%,就分配了高達38%的個人股利所得,平均每戶567萬元。而所得最高5%家庭持有股利所得比例近6成。

擁有高額股利的大戶獲得高額減稅利益,相對就是國庫蒙受鉅額的租稅損失,根據立法院預算研究中心的評估報告,從1998到到2012年為止,稅收共計減少1兆516億元,平均每年減少751億元。事實上,近幾年來,每年減少的稅額約在千億之譜。財政部資料也顯示,2012年個人股利所得的有效稅率只有1%;個人股利所得和外國人盈餘分配所得,對綜所稅的貢獻度只有兩成。

至於在實施兩稅合一之初,所提出的消除重複課稅,有利於吸引投資的期待,顯然也沒有達成。資料顯示,兩稅合一實施之後,民間固定資本形成佔國民生產毛額的比例,不但沒有成長反而下降。

從以上分析就明顯看出,兩稅合一實施10多年來,造成稅收大幅流失,但是減稅的利益並沒有轉化成新投資的動力,帶動經濟成長的目的並沒有達成,反而助長所得分配惡化。

其實在台灣實施兩稅合一制時,國際租稅潮流就已經轉變,1990年歐盟理事會通過「母子公司指令」,認定企業與股東分屬不同利益主體,課徵企業營利所得稅與個人綜合所得稅,並非重複課稅;歐洲法院也於2003年作出裁決:公司與個人各自為獨立的課稅主體,股利所得並無「重複課稅」問題。英國在1999年就對個人股利依累進稅率課徵個人所得稅,德國2000年廢除兩稅合一,其後大部分OECD國家已陸續廢除除兩稅合一。

有鑒於兩稅合一已悖離國際潮流,加上政府財政狀況日趨惡化,馬政府在2015年實施的「財政健全方案」,就重新檢討兩稅合一,但為避免衝擊過大,並未廢除兩稅合一,只是將股利全額扣抵稅額,改為減半扣抵,並將綜所稅最高稅率提高到45%。

根據5月份結束的報稅資料,2015年度綜所稅稅收淨額約1,444億元,較前一年度增加233億元,稅收增加主要來自股利可扣抵稅額減半,這個數字顯然不如原先預期的可以增加5、6百億元,財政部解釋,主要是部分企業為因應稅制改變,提早發放股利所致。無論如何,修改後的扣抵率仍然有50%,和其它國家比較,仍然偏高,兩稅合一的各項問題,仍然存在。

行政院長林全日前曾在立法院表示,股利稅制也許不要再走兩稅合一;財政部長許虞哲也指出,明年將依據國際潮流,審慎研議股利所得稅改方案。實施多年的兩稅合一制弊大於利,新政府似已注意到這個問題,我們樂見其成。但也呼籲政府不要因為前朝政府的政策就予以全盤否決,而應就兩稅合一減半扣抵後的成效予以檢討改進,如果兩稅合一應該廢除,就應在現有的基礎上繼續執行,如此才能獲得事半功倍之效。