中國新視野-城鎮化極待建立人地分離制度通道

工商時報【相偉、谷宇辰】

近日,中國國務院辦公廳發布「推動1億非戶籍人口在城市落戶方案」。十三五期間,中國大陸的戶籍人口城鎮化率年均提高1個百分點以上,年均轉戶1,300萬人以上。到2020年,大陸全國戶籍人口城鎮化率提高到45%,各地區戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距比2013年縮小2個百分點以上。

筆者認為,城鎮化的過程表現為農村人口向城市集中,其中伴隨著大量農業人口徹底擺脫土地束縛、離開農業用地進入城市,也即「人地分離」。當前大陸正在探索的,應該是建立中國特色的「人地分離」模式。

在過去的改革開放30年多中,大陸採取了不完全的「人地分離」模式。在城鄉二元土地制度安排下,農村居民由集體經濟組織分配承包地和宅基地,大量農業轉移人口進城就業生活的同時,還保留對農村土地的各項權利。這種制度安排增加了發展彈性,避免了由於經濟波動引起社會波動。

最典型的是,2008年世界金融危機一度對大陸城鎮就業帶來較大衝擊,大量農民工選擇返回農村而不是繼續集聚在城市,避免了失業引發社會矛盾的風險。

但這種制度安排也帶來問題,大陸農村人口顯著下降的同時農村建設用地規模還在不斷增長,本世紀初的11年裡,農村人口減少1.33億人,但農村居民點用地卻增加了3,045萬畝,這與大陸土地資源稀缺、環境承載能力不強的基本國情不符,也威脅到糧食安全與生態安全。

筆者認為,探索「人地分離」模式首先需要正視當前城鄉關係中出現的深刻變化,農民的進城態度正由「花錢落戶城鎮」轉變為「具備條件但不願在城鎮落戶」。

在大陸的城鄉二元制度背景下,城鎮化帶來了農村資產價值的快速提升、農村生態價值進一步凸顯,再加上農村各項公共服務和福利的快速提高,一些農業轉移人口不願以放棄土地等農村權益為代價進城落戶。

實際上,從世界主要發達經濟體看,城鎮化帶來土地增值並不是均勻分佈,級差地租主要集中在大城市的周圍土地,多數農村土地並不會大幅增值。

在嚴格土地開發用途管制的情況下,大部分農村地區土地價值很難迅速增長。

其次,探索中國特色的「人地分離」模式,核心是要做好統籌協調,時間上要統籌好儘快建立制度通道和在較長時期才能實現分離;動力上要統籌好政府、市場以及社會的力量,明確各自分工和角色。

第三,機制上要加快建立「人地分離」制度通道,為有意願的人群提供便利和可能。一方面,堅決維護進城落戶農民農村合法權益,加快推進農村土地確權登記頒證工作,使得「人地關係」與「人戶關係」脫鉤。

另一方面,建立進城落戶農民農村權益自願有償退出機制,包括宅基地使用權、土地承包權、集體收益分配權。

有的地方實踐表明,每年大約會有8%至10%的進城落戶農民自願選擇有償退出農村權益,如果全國每年有1千萬左右的農業轉移人口落戶城鎮,則會有80至100萬左右的人口有退出意願,必須要有「人地分離」的制度供給。

在動力選擇上,要採取市場化和更好發揮政府作用相結合的方式。通過股份化、市場化等方式可以解決多數地區的土地承包權和集體收益分配權問題,但宅基地使用權問題退出更加複雜,要推動政府和市場密切合作,還需要發揮好社會、文化等多方面的力量。(本文摘自經濟參考報)